旅游减贫的中国行动&国际旅游减贫典型案例与经验
中国是世界上最大的发展中大国，贫困问题长期困扰着国家经济社会的发展。中国旅游行业在较早时候就关注到旅游扶贫。近年来，中国旅游扶贫工作更是取得了很多新的进展。

1.中国旅游减贫的历程

中国旅游减贫经历了从自然和自发增长到有目的有计划增长、从“有名无实”到“名副其实”、从政府主导到政府与市场双轨并行、从政府投入为主到政府社会资本外资共同投入，从区域试点到全国范围内推行，从粗放式到精准式，从资金和政策支持到人才和智力支持的动态发展过程。大致可以分为四个阶段：

（1）第一阶段（1984年～1996年）：早期探索

1978年，中国开始改革开放，中国国内旅游开始起步，在一定程度上促进了旅游目的地贫困地区的经济发展，客观上起到了扶贫的作用，但此时的旅游扶贫是一个自然和自发增长的过程。1986年，旅游业正式纳入中国国民经济和社会发展计划，一些经济不发达但旅游资源丰富的地区在国家和地方资金的扶持下，相继进行旅游开发，中国真正意义上的旅游扶贫工作开始启动。

1991年，贵州省旅游局在全国旅游局长会议上明确提出“旅游扶贫”的概念。1992年5月26日，贵州省人民政府在向时任中国国务院副总理吴学谦的汇报提纲中指出，“贵州的旅游工作有着一个十分突出的主题——旅游扶贫。我省自然景观和民族风情旅游资源大都分布在民族地区、贫困地区，通过发展旅游业刺激当地各行业的发展，不仅能帮助他们拓宽脱贫致富的路子，同时，商品经济的发展对原先封闭式的小农经济的冲击所带来的观念转变，必将促进更深层次的社会进步”。经过两年多的实践和探索，1993年11月，中国国务院办公厅转发国家旅游局《关于积极发展国内旅游业意见的通知》，这是新中国建立以来第一次对国内旅游下发的高层级文件，标志着国内旅游正式提上了中央的议事日程，也意味着旅游发展进入了新阶段，旅游扶贫工作也正是在这个过程中得到了进一步推动。

1995年，中国国家旅游局正式将旅游扶贫写入《中国旅游业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。1996年，中国国家旅游局在旅游发展重要问题调研提纲中把旅游扶贫问题研究作为重要议题，并在全国旅游扶贫开发工作会上把贵州、广东、福建等省的旅游扶贫经验加以推广。同年10月，中国国务院扶贫办和国家旅游局召开全国旅游扶贫开发工作座谈会，对旅游扶贫开发工作进行专题研究和工作总结。据座谈会召开前的统计，从改革开放至1996年，中国通过旅游扶贫的人口全国大概是600万，涉及到12000个村。此次会议确立了“政府主导＋市场运行”的基本模式，对旅游扶贫工作开展有相当大地推动。

本阶段旅游扶贫最突出的成效体现在改变了基本制度环境。旅游扶贫由最初的政府组织资源、促进开发和推动发展，逐步向“政府+市场”的运行机制即双轨并行制发展。这其实也是中国市场经济不断深入发展的结果和体现。在这一阶段，借助农村经济体制的改革，通过市场化的推进和旅游减贫系列措施的实施，贫困农村地区经济情况得到一定程度的改善，农民也从中得到了实惠。

必须提及的是，中国本阶段的旅游扶贫与1995年在丹麦哥本哈根召开的联合国社会发展世界首脑会议作出的“1996年为国际消除贫困年”关系密切，国内旅游扶贫的积极实施、扶贫会议的召开等正是在“国际消除贫困年”的背景下采取的具体措施。

（2）第二阶段（1997年～2004年）：初步发展

1999年，中国推出了“黄金周”制度，极大地释放了人们潜在的旅游消费需求，给旅游扶贫带来了更广阔的前景和更大的可能。1999年9月，中共十五届四中全会明确提出实施西部大开发战略，旅游作为开发式扶贫的重要途径得到高度重视。1998年中国国务院发行5年长期建设国债5200亿元，其中42亿被作为旅游国债，在全国安排了400多个旅游项目，同时结合旅游国债项目，发布了中国旅游发展优先项目，进行了市场化的运作和宣传，又拉动了400多亿的外资和社会资金进入旅游业，其中绝大部分在西部地区和贫困地区。2001年4月，《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》明确提出“规划建设一批国家生态旅游示范区、旅游扶贫试验区、旅游度假区”的工作任务。据此，2000年8月，中国国家旅游局在宁夏西海固地区创办了全国第一个旅游扶贫试验区——六盘山旅游扶贫试验区，这对加快宁夏乃至西北地区旅游业发展、落实中央西部大开发战略具有里程碑意义。
2002年1月，中国国家旅游局召开全国旅游工作会议，进一步提出了“试办国家旅游扶贫试验区”的工作设想和具体意见。根据意见，国家旅游局2002年出资250万元对口帮扶贵州江口县发展乡村旅游。本阶段的旅游扶贫，不仅国家层面积极行动，而且地方政府也积极响应，旅游扶贫的区域和成效不断扩大。2003年1月，广东省政府正式启动旅游扶贫工程，并会同相关部门确定了14个首批旅游扶贫项目，将旅游扶贫纳入省级层面。

以旅游国债的发行、国家与地方旅游扶贫试验区的建立为主要标志，中国旅游扶贫进入新的发展阶段。这一阶段中国旅游扶贫体现出向特定区域集中的特征，主要对国定贫困县提供扶贫资金、优惠政策。一大批贫困地区通过发展旅游实现脱贫致富，如革命老区井冈山、延安、西柏坡，贫困山区张家界、黄山、长白山，少数民族地区九寨沟、西双版纳、丽江、延吉，以及西北的很多地区。据中国国家旅游局2004年10月发布的数据，中国25年来通过发展旅游直接受益的贫困人口有6000万至8000万，占全部贫困人口的1/4到1/3 。

（3）第三阶段（2005年～2012年）：快速提升

2006年，中国国家旅游局作出了“旅游业向农村挺进”的科学决策，把2006年定为“中国乡村旅游年”。同年9月，乡村旅游国际论坛在贵州召开，并通过了《贵阳宣言》。提出：乡村旅游作为连接城市和乡村的纽带，能实现社会资源和文明成果在城乡之间的共享以及财富的公平分配，从而逐步缩小地区间经济发展差异和城乡差别，推动欠开发、欠发达的乡村地区经济、社会、环境和文化可持续发展。同年，贵州率先完成了第一部《贵州省乡村旅游规划》的编制，明确规定了贵州将通过乡村旅游带动扶贫的目标。中国国家旅游局将《贵州乡村旅游规划》转发全国各省供参考和借鉴。贵州的成功经验在广东、云南、四川、湖南等省推广，开创了乡村旅游带动旅游扶贫的新局面。

为协调部门之间的扶贫工作和进一步加大旅游扶贫力度，2009年，中国国家旅游局正式成为国务院扶贫办领导小组成员单位。2012年7月，国家旅游局与扶贫办签署了合作框架协议，确定了合作工作机制，明确了合作重点工作；同年12月，旅游扶贫首次作为扶贫的方式写进了政府扶贫的纲领性文件《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》。2013年8月，国家旅游局与中国国务院扶贫办共同出台了《关于联合开展“旅游扶贫试验区”工作的指导意见》，进一步明确了申报范围和流程，为充分发挥示范带动作用，探索旅游扶贫新模式夯实了基础。

这一阶段，中国旅游扶贫工作上升到国家战略层次，扶贫成为旅游产业发展的重要功能，旅游扶贫成为发挥旅游综合功能和做大做强旅游产业的新方式、新路径、新载体。通过资金和政策整合、机制创新，吸引相关部门涉农资金投入乡村旅游开发及配套项目，将整村推进与连片开发相结合、扶贫开发与乡村旅游发展相结合，促进了贫困地区经济发展和贫困农户稳定增收。

（4）第四阶段（2013年至今）：精准高效

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时明确提出了“精准扶贫”的概念。同年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，将乡村旅游扶贫列为新时期扶贫开发的十项重点工作之一，提出“到2015年，扶持约2000个贫困村开展乡村旅游；到2020年，扶持约6000个贫困村开展乡村旅游”的工作目标。《意见》的出台意味着中国扶贫工作从粗放阶段进入精准阶段。2014年8月中国国务院出台的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》明确提出“旅游精准扶贫”，要求“大力发展乡村旅游，加强乡村旅游精准扶贫，扎实推进乡村旅游富民工程，带动贫困地区脱贫致富”。2014年11月，国家发展改革委等七部委联合印发了《关于实施乡村旅游富民工程推进旅游扶贫工作的通知》，明确了乡村旅游扶贫的基本原则、主要目标、重点任务和保障措施。2014年年底，国务院把旅游扶贫列入十项精准扶贫工程。为贯彻国务院相关政策，2015年5月，国务院扶贫办和国家旅游局启动贫困村旅游扶贫试点工作，在全国选取部分建档立卡贫困村开展试点。这标志着旅游精准扶贫进入了具体的实践操作层面。同年8月，全国乡村旅游提升与旅游扶贫推进会议召开，强调要充分发挥乡村旅游在扶贫开发中的战略作用，着力将乡村旅游建设成为美丽乡村的重要载体，通过发展乡村旅游带动贫困人口脱贫。

2015年11月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和中共中央办公厅、国务院办公厅《贯彻实施〈中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〉重要政策措施分工方案》再次明确要做好精准扶贫工作。为贯彻落实上述文件精神，2016年9月，国家旅游局等12个部门联合印发《乡村旅游扶贫工程行动方案》，目的是要深入实施乡村旅游扶贫工程，充分发挥乡村旅游在精准扶贫、精准脱贫中的重要作用。该方案要求各地要因地制宜确定各类乡村旅游建设发展类型，选择精准到户到人的脱贫模式；同时要精准施策、提高实效，按照“六个精准”的要求，精准锁定乡村旅游扶贫重点村、建档立卡贫困户和贫困人口，精准发力，精准施策，切实提高乡村旅游扶贫脱贫工作成效。

旅游精准扶贫的提出和实施，标志着中国旅游扶贫达到了新的高度，有了质的变化。与其他扶贫方式相比，旅游扶贫以其强大的市场优势、新兴的产业活力、强劲的造血功能、巨大的带动作用，在扶贫开发中发挥着日益显著的作用，以其锐不可当之势正成为中国扶贫攻坚的崭新生力军。

2.中国旅游减贫的经验

中国在推进旅游减贫工作中探索创新了许多行之有效的模式和做法，主要有以下一些方面：

一是创建旅游扶贫试验区。国家旅游扶贫试验区是旅游扶贫的重要空间载体，是国家在旅游资源丰富的集中连片特殊困难地区确立的示范区域，通过对当地政策性扶持进行旅游开发从而实现当地贫困人口脱贫致富。2000年至今，中国已经相继成立了宁夏六盘山、河北阜平江西赣州、江西吉安、内蒙古阿尔山等5个国家旅游扶贫试验区。通过旅游扶贫试验区的建设，推动体制机制创新、基础设施改善、市场营销开展等，有力地促进了试验区旅游业和经济社会的发展。

二是亦农亦旅推进旅游减贫。亦农亦旅，是指村民在务农的同时，利用农闲时间直接从事旅游活动或者旅游相关的经营活动，以此增加收入、拓宽就业渠道。这种方式对农民来说风险较小，易于接受，成效明显。村民参与的主要形式包括农家乐、观光农业、向导、游乐项目、文艺演出、开设门面店铺等。云南西双版纳傣族园的社区居民，一部分以自家现有的房屋作为经营场所从事餐饮、住宿、购物等经营，还有一些从事导游服务、景点表演等，都从旅游业的发展中获得了收益。

三是特色旅游小镇建设带动旅游减贫。在自然与人文景观丰富的地区，按照高标准完善旅游配套和服务，建设特色旅游小镇，已经成为中国新型城镇化建设中的一个亮点，在促进当地贫困人口就业、带动区域脱贫和实现可持续发展方面作出了突出贡献。旧州特色小镇，是贵州最早的5个中国特色小镇之一。这个始建于1351年的小镇被誉为“梦里小江南，西南第一州”，特色小镇建设遵循“小而精、小而美、小而富、小而特”的路线，一方面发挥生态和文化优势，建设绿色旅游小镇；另一方面探索就地就近城镇化路径，建设美丽幸福小镇。3年时间里，小镇农民人均纯收入实现了三级跳，2015年超过1万元人民币。

四是景区帮扶带动旅游减贫。景区帮扶就是依托成熟景区，通过吸纳剩余劳动力、资助基础设施建设、发展旅游接待等方式，促进景区周边经济欠发达的村庄脱贫致富。河南伏牛山重渡沟景区在旅游扶贫实践中实现了政府、企业、农户三者利益的平衡。公司经营景区观光企业，农户经营住宿餐饮和其他服务性企业并拥有产权，两者构成互补性产品，形成“公司+农户”的景区企业共同体。政府不仅促成农家宾馆作为产权独立的旅游企业参与景区经营，并且对景区经营权转让后继续保持“公司+农户”旅游企业共同体模式进行了规定。各利益主体之间利益分配合理，大多数农户深度参与旅游发展，农户受益最大化，旅游企业的经济行为深深嵌入当地社会经济关系中，增强了景区持续发展的能力。

五是先富示范带动旅游减贫。即在旅游资源富集的贫困地区，由旅游开发先富起来的居民，向其他贫困人口提供直接或间接帮助和示范，增强贫困人口自我发展的能力和信心，达到“以点带面”脱贫致富的目的。1998年，汝亨龙布担任云南省宁蒗县旅游局局长。他看到旅游发展的迫切需要，提出在原籍地（泸沽湖景区大落水社区第）开办家庭旅社。这个想法获得时任宁蒗县县委书记阿苏大岭的全力支持。汝享龙布开设的家庭旅社有8个房间20张床位，一年内就获利4万多元。在全村起到了很好的示范效应，带动其他村民纷纷开办家庭旅馆，从而实现了地方经济的发展和居民收入的增加。

六是异地安置推进旅游减贫。即将居住于生存环境恶劣、交通不便的村民搬迁至交通相对便利、基础设施相对完善的地区，建立集中安置点，引导其从事旅游相关经营活动，从而实现脱贫致富。位于河北省涞水县野三坡风景区的下庄村，由于其后山土壤贫瘠，作物连年歉收，生活条件恶劣，在村干部的动员下，后山居住的28户居民集体搬迁出来，分别从事餐饮、住宿、运输、商品零售等经营活动，经济收入和生活条件得到了显著改善，并吸引了更多周边村庄的贫困村民来此落户。

七是整体租赁带动旅游减贫。即指企业借助其资金、市场和管理方面的显著优势，以租赁方式取得贫困地区旅游资源开发、景区经营和管理权。在企业的主导下，加强自然景观和民族民俗文化的保护和开发，吸引和培养村民参与景区的经营和管理，实现企业和村民的互利和“双赢”。西双版纳“中缅第一寨”勐景来景区是整体租赁模式的典型案例。企业投入资金对汉化程度较高的勐景来提升改造，村民不仅直接从租赁中获得收益，同时还通过从事导游、服务员、景点表演等获得了更多的受益。

八是企业和地方合作实现旅游减贫。指旅游企业与所在地开展深入合作，对景区和所在地进行统一开发和管理。一方面，地方通过政策引导、资金汇集、人才培养等为企业造良好的旅游投资运营环境；另一方面，旅游企业积极为当地居民创造就业，资助水利、路桥、电力、通信、民居等基础设施建设，提高村民生活质量。广东省河源苏家围景区就投入了大量资金促进地方建设，是广东省三大扶贫旅游示范点之一。
 
中国旅游减贫工作既充分汲取了国际上旅游扶贫的先进经验，同时又结合中国政治和文化优势做了诸多探索和创新。概括起来，中国旅游减贫的成功一方面得益于改革开放以来的经济持续增长，另一方面则离不开政府强有力的领导以及政府和市场的有效结合。

随着宏观经济的持续协调增长，人民生活大幅度改善，中国旅游业经历了从无到有、从小到大等一系列转变。旅游从少数人的奢侈品，发展成为大众化、经常性消费的生活方式。旅游业从外事接待型的事业，发展成为全民广泛参与就业、创业的民生产业。旅游发展由点到面、由局部到整体，形成了各地、各部门全面推进的大格局。这些都为中国旅游减贫计划的实施创造了市场、产业和组织基础。
政府的积极作用对于中国旅游减贫至关重要。无论是中央政府还是地方政府，都高度重视旅游减贫工作。从国家层面来看，旅游减贫被纳入减贫的国家战略当中。从各地来看，围绕旅游减贫出台了大量支持政策，在规划、投融资、基础设施建设、人才培训、宣传推广等方面做了大量工作。

中国政府也非常注重通过市场机制促进旅游减贫。采取了一系列的政策和措施，充分调动地方、企业和居民的积极性，为旅游扶贫工作的持续推进提供了源源不断的动力。政府和市场的双重作用形成了“五个发动”：发动贫困人口，激发旅游扶贫内生动力；发动企业，整合资源，集中发力；发动非政府组织，开展旅游扶贫结对帮扶；发动专家学者，为旅游扶贫献计献策；发动旅游者，为旅游扶贫带来外在推力。

中国在扎实推进国内旅游扶贫的同时，还积极寻求广泛的国际合作，致力于和国际社会一道，共同为全球旅游减贫事业做贡献。

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国际旅游减贫典型案例与经验

1.印度的包容性旅游减贫

进入本世纪以来，印度政府决定把旅游作为带动经济增长、缩小贫富差距的引擎，明确提出了旨在促进机会均等和贫困人口能够均衡分享发展成果，进而从根本上减少贫困人口的“包容性旅游减贫”战略。经过近10年的实践，印度探索出一些符合印度国情和反贫困需要的包容性旅游减贫方式和做法。

——地方政府和公民社会组织协作共赢

在印度国家治理中地方自治政府和公民社会组织具有举足轻重的地位，是印度包容性旅游减贫战略的重要推动力量。体现在以下方面：以立法为保障，确保地方政府与公民社会组织对当地旅游资源的管理权力，并对旅游开发中产生的经济和环境问题进行干预；组建由法律人士、旅游专家、政府官员、当地百姓参加的“功能性委员会”，共同对相关旅游项目的建设组织实施和进行监控；旅游项目实施前，相关建设单位必须得到农村基层组织拥有的经国家林业部门和国家污染控制委员会审核的“无异议开发证书”；针对森林、海洋、湖泊等不同旅游资源开发地区，制定不同的操作指南；组建责任旅游行动实施工作组，地方自治政府成员担任主席，研究制定有关基线、污染管理和本地采购等工作指南；成立森林保护委员会，实施“参与式的森林管理”；授权当地企业负责旅游目的地的产品开发与供应，确保供应及时、质量安全可靠；制订废物处理方案，以废物生产者作为责任主体，保证社区不被污染；编制地方法规，保护当地森林、湖泊、河流等公共自然资源；加强旅游地的基础设施建设，保证水、电、气、公路、水路、铁路等畅通；监督检查相关企业是否侵害劳动者合法权益，严惩违规企业等。

——邦政府与地方政府合力建设旅游目的地

邦一级成立的责任旅游委员会主要负责：制订本邦旅游战略发展规划，提供责任旅游项目的发展框架；提供具体的政策和行政指导，使责任旅游具有可操作性；为直接实施责任旅游的下一级单位提供帮助；计划、管理和定期监测责任旅游方案的执行，建设和扩大责任旅游发展平台；为同一领域的合作伙伴和利益相关者提供相关问题的咨询；审查和评价相关旅游企业对各种政策和法规的执行情况；确保责任旅游反馈机制的透明度和问责制的公正性；及时为合作伙伴和利益相关者提供最新信息和行动指南；为邦政府最高决策机构提供直接的政策意见。

旅游目的地的一级政府主要负责：制订监控和管理旅游目的地责任旅游方案和项目实施工作手册；确保决策和行动的有效实施，参与旅游目的地的规划；通过制订详细的和现实的行动计划，协调经济、社会和环境之间的关系；确保责任旅游中各种相关利益主体的权益；支持目的地责任旅游实施单位的专业化管理；确保责任旅游项目实施程序的透明和建立相关工作人员的问责制度等。

——推动农民与相关组织积极参与

印度政府采取多种措施促进当地农民脱贫，包括支持农民个体创业，尤其是积极倡导开展有机农业耕种活动，不断提高农民的生产积极性；鼓励农民依托属地资源兴办“农家乐”，积极推出“印度乡村生活体验旅游”活动；通过减免税收、提供政策服务等相关优惠政策，大力发展批发零售、手工艺品制造、餐饮等旅游企业，积极拓展旅游产业链，增加就业机会，改善居民生活状况等。同时，还鼓励各种公益性组织和民间社会组织积极参与责任旅游扶贫工作，以帮助邦政府和地方自治政府更好地行使责任旅游，并监督政府工作人员和企业主行为，确保相关法律法规的有效实施。

2.老挝通过“公平贸易”促进旅游减贫

公平贸易被联合国认定为扶贫领域的最佳实践之一。近70 年来，公平贸易认证帮扶了74 个国家的合作组织，成功让150 多万人实现了脱贫。

所谓公平贸易，就是一场在谈判、透明化和尊重的基础上促进贸易合作的运动，目的在于改善小型农业生产者的地位，促使国际贸易更公平。公平贸易对于旅游减贫非常有利，特别是能给旅游地特色商品生产者带来很多好处：第一，提供技术支持、市场信息和培训指导，从根本上保证并提高产品的质量和技术水平，解决了贫困地区缺乏技术和可能出现的产品质量问题；第二，通过认证获得标识，严格控制供应链各个环节，使消费者信任生产者及其产品，有利于提高知名度和美誉度，解决了市场和营销问题；第三，带有“公平贸易”标签的产品以高于其他同类产品的市场价格销售，高于市场价格的部分以补贴的形式返还给生产者，用于社区发展，解决了贫困地区常见的生产者收入不稳定、社区基础设施与公共服务不完善的问题。
老挝是世界上最不发达的国家之一，公平贸易对于促进老挝旅游减贫发挥了重要的作用。老挝政府和相关组织在开展工艺品和农产品“公平贸易”认证方面做了许多卓有成效的工作。如老挝波罗芬高原盛产高质量的咖啡豆，但以往咖啡农所贩卖的咖啡豆所获得的利益多被中间商攫取，造成了生产者、销售商、消费者之间的不公平贸易关系。为改善这种状况，当地政府在有关组织的帮助下积极开展公平贸易认证。经过公平贸易认证之后，产品价格得到了保障，生产者获得了更加合理的利润。为了使公平贸易项目更好操作，老挝一些地方采取了“小生产者”+“合作社”的模式。在这种模式下，合作社是当地的公平贸易组织，分散的生产者将自己的产品出售给合作社，再从合作社那里得到公平贸易价格和社会溢价，而不是直接在市场上销售。

3.泰国拜县乡村旅游减贫

近年来，泰国旅游发展较为迅速。2017年赴泰旅游的外国游客总数超过3500万人次，较2016年同期增长8.77％，为泰国旅游业创收超过1.82万亿泰铢（约合3600亿元人民币），较2016年同期增长11.66％。泰国旅游业的发展有力地推动了旅游减贫。除了黎敦山以外，拜县也是一个典型案例。拜县是泰国的边境小镇，地理位置偏远，但通过努力，泰国将其打造成了体验悠闲慢生活的世外桃源，吸引世界各地的游客前往。

一是明确乡村旅游主体定位。拜县积极开发乡村旅游慢生活体验项目，在县城建造了各种休闲小饭店与酒吧，在建设设计上凸显生活特色与充满浪漫的生活情调。房前屋后种植各种奇花异草，屋内用木制品装饰出古色古香的氛围，营造温暖惬意的生活氛围。

二是积极开发独具特色的旅游产品。拜县依托周边无边无际的田园山野资源，开展观光游览、休闲体验活动，使游客体验到大自然真正的纯粹浪漫的魅力。根据消费群体的不同度假需求，积极设计开发田野休闲度假游、田园风光游与农家生活体验游等不同休闲度假旅游套餐。

三是提供优质旅游服务，形成口碑效应。包括开展互联网信息化建设，为游客提供高效便捷的服务；对从事服务行业的人员进行主要客源国语言培训，提升行业的整体素质等。
4.柬埔寨北部湄公河沿岸两个村庄的ST-EP项目[1]

2016年5月，在西班牙Europamundo基金会的捐助下启动了柬埔寨北部湄公河沿岸的两个村庄Preah Rumkel和Borey Osvay的ST-EP项目，由柬埔寨非政府组织Mlup Baitong实施。项目目的是通过促进社区生态旅游和环境保护，增强社区成员的能力，提高他们的生活水平。为了实现这些目标，项目建立了5个基本的嵌入式路径:

——提出改进社区管理系统生态旅游（CBET）；
——提高社区生态旅游管理委员会成员和CBET网站的旅游服务提供商的能力；
——完善自然资源保护机制，特别是森林和河豚；
——提高CBET的广告/营销机制；
——更新与CBET有关的旅游设施。

同时，该项目还在2个地区重新选举社区生态旅游管理委员会（CBETMCs）成员：Preah Rumkel有15名社区旅游管理委员会成员（其中包括5名妇女），Borey Osvay选举了12名（其中5名妇女）。这些代表主要是可以代表村民获得更多关于接待外国游客等方面的指导，从而带动全村发展。

该项目还帮助CBET改进广告和营销材料，增加游客数量，并整理信息并上传照片到Sting Treng省旅游局网站。CBETMCs与每个生态旅游景点合作，制作和安装了6张有吸引力的路线图和5个广告牌，并为游客设计了旅游线路和植树区。

此外，该项目还与Stung Treng省旅游部门合作，组织了两次全民参与式的旅行，向潜在的游客和利益相关者宣传这两个CBET项目。来自知名协会公司（PATA和CATA）、15家酒店和宾馆业主以及来自金边皇家大学（Royal university of Phnom Penh）和人力资源大学（university of Human Resource）的10名大学生参加了这些项目旅行。

到项目结束时，这两个村的CBETMCs的管理能力都得到了提高，在项目实施的12个月里，到Borey Osvay和Preah Rumkel的外国游客数量估计达到了4200人，总收入约为1.3万美元。

5.卢旺达依托野生动物资源开发的旅游减贫

卢旺达野生动物资源丰富，并为之建立了多家野生动物保护区。依托这些保护区，并大力引入社会资本和外资，近年来，卢旺达旅游业得到了很好的发展，2016年卢旺达旅游收入超过4亿美元，当地居民也从中广泛受益。卢旺达在保护区旅游减贫中采取了一些行之有效的举措：

一是大力扶植私营部门的成长与发展。积极引入酒店、旅行社、旅游开发公司、野生动物管理机构等私营部门与企业，同时开展政府部门与私营部门、企业合作，完善旅游区住宿、餐饮、游览等功能，促进野生动物旅游的开发、管理、营销与更新工作。

二是支持合资企业参与社区开发建设。积极引入合资企业，介入社区土地开发与建设工作，实现社区土地增值。积极处理好企业与社区公私伙伴合作关系，尽可能大幅度增加社区居民的资金流动量与社区福利，提升社区可持续发展的能力。

三是促进当地居民就业。引导企业雇佣园区周边的居民参与旅游开发与建设工作，改善当地人民和贫困人口在旅游业就业的机会，提升公园周边居民的福利水平与人均收入。积极开展可持续旅游计划，做好从业人员的职业培训工作，提升从业人员整体素质与管理技能，实现整体利益最大化。强化园区职业培训机构与其它国家地区的合作，改进与提升野生动物保护与旅游开发课程和方法，以实现与市场需求有效衔接。

四是提升园区市场化能力。积极加强园区与当地企业家之间的商业联系，规避可预见的市场风险。积极开发高端旅游市场，强化与旅游企业和商家的大规模合作，扩大和提升园区、酒店、旅馆等的市场影响，提升园区市场接待份额。

6.乌干达基西伊兹瀑布旅游项目[2]

基西伊兹（Kisiizi）瀑布位于Rushoma河上，在通往乌干达西部主要国家公园的路上。世界旅游组织ST-EP基金会和韩国旅游组织向乌干达旅游部提供支持，实施了该项目。

该项目旨在加强基西兹瀑布的旅游活动。一方面帮助修建了游客中心、厕所、徒步旅行小径、观景点、纪念碑、泻湖、吊桥、路标和信息板等设施，另一方面积极调动社区参与，并提供指导技能和接待服务方面的培训。

项目实施取得很好的成效。2017年上半年有7856名游客，创造了914.6万乌干达先令的收入，同期旅游产品销售利润达到257.7505万乌干达先令。社区企业和居民从销售旅游产品和服务中获得了很好的收益。旅游业收入的一部分并捐给了“好撒玛利亚人基金”，该基金用来支付弱势社群成员的医疗费用，否则他们将无法负担医疗费用。

7.巴西的“发展极”战略与旅游减贫

基于“发展极战略”的旅游反贫困战略模型，是在“发展极”理论指导下进行的，其基本思想是坚持区域发展不平衡原则，即首先选择和培植旅游“发展极”，使之成为区域经济发展推动力量。为此，巴西政府对“发展极”给予重点投资，并制定特殊优惠政策。一是在贸易政策方面，从税收、进出口方面给旅游发展极优惠。二是在财政政策方面，规定旅游开发与发展企业均能得到“亚马逊开发私人投资基金”赞助，对于旅游企业实行免缴利润税等优惠。目前，巴西已初步形成带动整个区域经济开发的旅游“发展极”网络，并取得明显成效。

为有效发挥旅游“发展极”带动作用，巴西采取了系列政策措施：第一，建立专门开发机构指导、组织目的地旅游开发与规划，并形成自上而下的国家扶持体系。其结构体系主要由内政部、开发管理局、经济特区管理局与专项开发公司等组成。第二，制定推行落后地区旅游开发计划。其目的在于，通过旅游开发与建设，推进亚马逊地区经济开发，特别是大力发展农业旅游，调整区域产业结构布局，优化地区发展结构，带动区域经济发展。第三，实行各种鼓励政策，促进“发展极”建设。包括采取财政刺激办法筹集开发资金，引导私人向旅游目的地进行投资；通过预算拨款保证区域旅游开发所需资金，使开发计划得以顺利实施；加强开发地区交通运输、酒店与住宿等基础设施建设；通过开辟自由贸易区，减免土地使用费等，吸引外资参与目的地旅游发展。第四，积极提升旅游目的地劳动者素质。巴西政府成立了东北部教育基金，通过师资培训、免费发放教科书，以及开展“远距离教学计划”等方式，提升目的地劳动者素质。

8.墨西哥坎昆的旅游发展

坎昆原是墨西哥的贫困地区，20世纪70年代初这里还只是仅有2000多居民的小渔村。以玛雅人为主的当地农民收入微薄，大多数住在用树枝和棕榈叶搭建的茅屋里。1962年，墨西哥联邦政府制订了《国家旅游战略发展规划》。1968年，组织各方面专家对坎昆的自然条件和人文景观以及旅游目标市场等进行论证，明确按旅游和自由贸易区的方向进行规划和开发。1972 年，墨西哥政府开始在该岛投资建设旅游区和自由贸易中心。1975 年，进行全面规划，并接待游客。现在，坎昆已经成为国际知名旅游胜地，居民近百万人，年接待游客多达四五百万人次，旅游创汇收入占到墨西哥全国的三分之一。坎昆旅游发展的经验包括：

一是深挖稀缺资源，打造特色吸引力。坎昆属于亚热带气候，年均温度在27 度左右，具备滨海养生度假必需的气候优势和阳光、沙滩、海洋等滨海旅游开发3S资源。罕见的蛇形岛外形，既有外海围绕，又有内环水域，进一步形成了独具特色的旅游风光。对这些资源的挖掘利用为坎昆打造世界级旅游度假区打下了基础。坎昆还进一步挖掘当地最为鲜明的文化符号——玛雅文化，并进行活化，以丰富和提升度假旅游产品，为坎昆旅游发展提供持续动力。

二是完善设施服务，建设休闲度假圣地。坎昆拥有里兹卡尔顿、希尔顿、万豪、凯悦等众多国际知名酒店，其中市区200多家，客房6.7万余间，为游客休闲度假提供了良好的住宿设施。同时，积极开发旅游娱乐产品，以提供给旅游者多样化的体验。通过将海滨运动休闲、玛雅文化体验、养生康体等相融合，并配备主题餐饮、酒吧儿童乐园区、高尔夫球场、水上运动俱乐部等设施，形成了集观光、游览、运动、购物等为一体的旅游体验中心。

三是积极发展多种产业，培育旅游产业体系。坎昆依托优质的旅游度假资源，着力建设高标准的会议展览设施，积极举办具有国际影响力的国际会议和博览会，积极发展会议会展产业。目前已经形成极具竞争力的国际会议会展品牌，是“国际会议之都”。坎昆还推出免税政策，积极建设坎昆商业中心，推动区域商业发展。目前拥有1500 多家自由免税商店，从沿街珠宝摊到高档免税店，各个档次的商业都涵盖其中，为游客提供多样的世界名牌时装、珠宝、手工艺品等商品。

9.日本长野的乡村旅游开发

长野县在日本乡村旅游开发方面比较典型，并形成了不同模式：

“菅平方式”。当地无偿将山林送给长野县政府，县政府通过“招商引资”，让企业开辟山林兴建别墅进行出售。企业将出售别墅所得收入扣除造价后所得净利润，与县政府及当地政府平分；县政府以后根据当地发展需要，通过兴修道路和旅游设施等方式逐步“返利”。至于别墅以及被“返还”的旅游设施，则以当地人为主，对它们进行经营、管理和运营。

“麻绩方式”。与“菅平方式”不同的是，当地不是无偿地将土地提供给长野县政府，只是向其提供土地使用权；对于因开发所得利益，则采取了与“菅平方式”相同的分配方式。

“浪合村方式”。其特点是县当局不直接参与开发，而是让全村村民成为开发事业的股东，即成立开发公司，采用直接经营和出租用地的方式进行别墅开发，再用所得收入作为基础，与民间企业合作，共同出资兴建高尔夫球场等休闲设施。

“黑姬方式”。这种方式以某单位或部门为主导，各相关单位进行分工负责、共同完成。如林野厅负责对外开放国有林，交通公社负责开发宣传工作，接待与客运工作则由日本交通公社和“国铁”共同承担。

此外，还有两种比较有特色的开发模式，即“开发主体多元化模式”和“所有权与经营权分离模式”。其中“开发主体多元化模式”特点是政府与民营企业共同出资、双方进行分工合作、相互协调。日本大多数主题公园和度假区都是由“开发主体多元化模式”来进行开发和建设的。
 
说明：限于时间和篇幅，报告参考文献和资料来源未译出，参见报告中文版。

[1]http://step.unwto.org/news/2017-07-07/st-ep-project-ecotourism-promotion-northern-cambodia-completed-successfully

[2]http://cooperation.unwto.org/news/2017-10-17/kisiizi-falls-tourism-project-uganda-successfully-completed

本文为《世界旅游发展报告2018——旅游促进减贫的全球进程与时代诉求》附件